构建我国租赁性保障房法律体系—理论热点—深圳市社会科学网-k8凯发平台

　日期：2024-09-24   来源：中国社会科学网

　　住房是民生基本需求，住房保障乃国之大计。我国自1998年开始探索建立廉租房制度，对城镇低收入住房困难人群提供租赁性住房保障；2010年建立公租房制度，对城镇所谓“夹心层”人群，包括中低收入住房困难人群、新就业无房职工和外来务工人员，提供租赁性住房保障；2014年将廉租房与公租房并轨运行，统称为公租房。2021年6月，国务院印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（以下简称《保租房意见》），开始实施保障性租赁住房（以下简称“保租房”）制度，与公租房分立并行，目的是解决大城市新市民、青年人的住房困难问题。截至2023年，全国有30多个省市出台了加快发展保租房的地方性“实施意见”，40余个城市提出了“十四五”保租房发展的目标。然而，保租房与公租房都是租赁性保障房，实质大同而小异。在公租房体系之外，是否有必要建立与之并行的保租房制度？能否将保租房纳入公租房体系一并考虑？如何构建我国的租赁性保障房体系？这些是我国住房保障工作面临的重大问题。

　　保租房与公租房的异同

　　《保租房意见》对保租房的实施原则、房源供给、保障对象、土地财税金融支持措施、协调管理机制等作出了较为详细的规定。与2012年住建部《公共租赁住房管理办法》对公租房制度的规定相对照，结合实践，可以看到保租房与公租房存在密切关系，既有相同性，亦有差异性。

　　保租房与公租房的差异性主要有：一是保障对象不同。保租房的保障对象是以进城务工农民工、新就业大学生为主体的新市民和青年人；公租房的保障对象是城镇低收入、中低收入住房困难人群。二是准入条件不同。保租房分配准入的条件是住房困难的单一要素，不考虑收入条件；公租房分配准入的条件是两个要素，既要考虑住房情况，还要考虑收入状况。三是实施地域范围不同。保租房只适用于人口净流入的大城市及省级人民政府确定的城市——从数量上看，全国符合条件的城市有40余个；公租房则适用于全国范围内所有城镇区域。四是房源供给途径不同。保租房主要来源于由企事业单位、工业园区、农村集体经济组织利用企事业单位自有用地、产业园区配套用地、集体建设用地新建和利用闲置的存量用房（包括住房、厂房、办公用房、商业用房等）改建，遵循的原则是政府引导、市场主导；公租房主要来源于政府和社会组织利用划拨或出让的国有土地新建、配建，部分来源于存量房改造或集体建设用地新建，遵循的原则是政府主导、社会参与。五是保障方式不同。保租房实行实物配租，公租房则实行实物配租与货币补贴相结合。

　　保租房与公租房的相同性主要表现在两者的基本功能和性质相同。保租房与公租房都是我国住房保障体系中的保障房，且都是租赁性保障房，两者的保障对象存在部分重合（如两者的保障对象中均包括新就业大学生、进城务工农民工），都遵循小户型、低租金原则，都不得在市场上进行交易，政府对住房的供给与运营管理在土地、财税、金融等方面都给予政策支持，住房的准入、使用、退出都受到严格的限制。

　　保租房与公租房分立或整合

　　国家推行保租房的目的是解决部分大城市新市民、青年人的住房困难问题，有利于改善住房租赁市场的供给结构，推动加快建立“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的住房制度，推进以人为中心的新型城镇化建设，具有必要性与合理性。但是，应当独立设立保租房制度，还是整合保租房制度与公租房制度？这涉及制度体系的选择。

　　从《保租房意见》看，我国当前采取分立模式。但是，分立模式存在明显的弊端：第一，破坏租赁性保障房制度的体系性。住房保障分为产权性住房保障和租赁性住房保障两种方式。租赁性住房保障的住房形式主要是公租房（含廉租房）。公租房在我国经过20余年的探索实践，已经比较成熟，成为我国租赁性住房保障的基本住房类型。在公租房体系之外，另行设立保租房形式，与公租房分立并行，破坏了以公租房为主体的租赁性保障房的体系性，不利于我国住房保障制度的体系化建设。第二，增加制度运行成本。将保租房与公租房进行区分，保租房制度运行就不能依托既有的公租房运行机制，在政策措施上不得不进行一些特别设计，如房源供给方式、准入条件、房型标准、协调管理机制等。如此一来，与公租房在制度上形成叠加，不仅增加了制度执行的复杂性甚至冲突性，还增加了制度运行成本，造成社会管理资源的浪费。

　　笔者主张对保租房与公租房进行整合，统一构建我国的租赁性保障房制度体系。主要理由是：第一，这是我国保障房体系的顶层设计与制度建设需要。租赁性保障房是我国保障房的两种基本形式之一。保租房是租赁性保障房，理当统一归入租赁性保障房体系之中，进行统筹规划、规范和实施。第二，这是减少制度运行成本、提高制度运行效率的需要。保租房与公租房运行的底层机制相同。将保租房与公租房统一整合到租赁性保障房之中进行体系化重构，可以充分利用已相对比较成熟的公租房制度，减少保租房与公租房的制度重叠与冲突，降低制度运行成本，提高制度运行效率，节约社会管理资源。

　　整合我国租赁性保障房体系

　　要整合保租房与公租房，有两种思路可供选择。思路一：采用租赁性保障房名称，将我国的租赁性保障房设计为三个层级，分别是ⅰ（廉租房）、ⅱ（公租房）、ⅲ（保租房）。ⅰ级为廉租房，目标是为城镇低收入住房困难群体提供最基本的租赁性住房保障；ⅱ级为公租房，目标是为城镇中低收入住房困难群体提供租赁性住房保障；ⅲ级为保租房，目标是为城镇新市民、青年人及其他需要政策性保障的人群提供租赁性住房保障。思路二：采用公租房名称，将保租房纳入公租房体系之中，并将我国的公租房设计为三个层级，分别对应廉租房、公租房和保租房。以上三个层级的租赁性保障房（或公租房）在准入、使用、退出、房型标准、管理机制等方面的基本规则相同，但在房源供给、准入条件、配租方式和租金标准方面可以有所差异。

　　此外，需要完善我国租赁性保障房相关立法。我国现行保租房和公租房制度的主要依据是《保租房意见》和《公共租赁住房管理办法》。前者是国务院发布的政策性文件，后者是国务院部门规章。为给租赁性保障房制度提供统一的法律规范和保障，需要提升法律规范的效力层级，整合、补充规范内容。可由国务院出台一部行政法规性质的《租赁性保障房条例》或《公共租赁住房条例》，整合《公共租赁住房管理办法》和《保租房意见》内容，作为我国规范租赁性保障房的基本法。《租赁性保障房条例》或《公共租赁住房条例》可设为五章，第一章为一般规定，对适用于各种层级租赁性保障房（公租房）的共同规则和机制进行集中规定；第二章、第三章、第四章分别对应前述三个层级，对三个层级的保障房的特别规则和机制进行规定，第五章为法律责任，集中规定当事人的法律责任。

　　（作者系华中师范大学法学院教授）